Helmut Hopp: Management in der öffentlichen Verwaltung

"Seit dem erstmaligen Erscheinen dieses Lehrbuchs im Jahre 1999 hat die öffentliche Verwaltung einen turbulenten und permanenten Wandel erfahren. In den 2000er-Jahren war das Management der Verwaltung zunächst noch durch die weitgehenden Veränderungen des New Public Management beeinflusst. Strategische Steuerung, dezentrale Ressourcenverantwortung, Kontraktmanagement, Produktorientierung und Controlling sind die damit verbundenen Schlagworte gewesen. Im weiteren Verlauf der Reformbestrebungen traten eine zunehmende Skepsis und Kritik an den Vorstellungen eines betriebswirtschaftlich getriebenen Verwaltungsmanagements in den Vordergrund. Die seinerzeit immer deutlicher werdenden Umsetzungsprobleme schienen den Kritikern denn auch Recht zu geben."

Ausgehend von dieser Einschätzung der Entwicklung der Verwaltungsmodernisierung im Vorwort zur neuen Auflage des Lehrbuchs zum Verwaltungsmanagement macht sein Verfasser Helmut Hopp, Professor für Organisations- und Personalmanagement an der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen in Ludwigsburg, dennoch deutlich, dass das New Public Management (NPM) die öffentliche Verwaltung zwar nicht revolutioniert, jedoch durch etliche Errungenschaften spürbar verändert hat und aus der Verwaltungspraxis heutzutage nicht mehr wegzudenken ist. Das vorliegende Werk gliedert sich in sechs Kapitel und befasst sich im Kern mit den Grundzügen des NPM sowie mit der Organisations- und Personalarbeit in der öffentlichen Verwaltung. Dabei stehen vor allem die Kommunalverwaltungen im Fokus der Betrachtungen.

Kapitel 1 gibt einen Überblick über die öffentliche Verwaltung als Gegenstand des modernen Managements. Es werden vor allem die spezifischen Funktionen, Strukturen und rechtlichen Rahmenbedingungen der Kommunalverwaltung aufgezeigt sowie das Wesen des Verwaltungsmanagements, vor allem im Kontext mit personalen, funktionalen und prozessualen Dimensionen, charakterisiert: "Das Verwaltungsmanagement bezieht sich auf die Planung, Steuerung, Organisation und Kontrolle der Aufgaben, Strukturen und Prozesse von Verwaltungsorganisationen und die Führung des dazu notwendigen Personals. Es handelt sich um einen kontinuierlich fortlaufenden Entwicklungsprozess, der darauf ausgerichtet ist, die Organisation der Verwaltung im Rahmen interner und externer Bedingungen erfolgreich zu platzieren."

Kapitel 2 referiert – gewissermaßen als Statusbestimmung – typische Schwachstellen bzw. Problembereiche der traditionellen Kommunalverwaltung sowie die relevanten Trends, denen sich die öffentliche Verwaltung aktuell stellen muss. Abschließend werden typische Auswirkungen dieser Trends auf das Organisations- und Personalmanagement des öffentlichen Sektors erörtert. Dabei wird u. a. deutlich herausgestellt, dass sich der Staat und die Kommunen künftig noch stärker auf ihre Kernaufgaben beschränken und die Organisation sowie das Personal als zentrale Erfolgsfaktoren verstehen müssen. "Die Bedeutung der sogenannten Soft Skills wird in Zukunft noch steigen. Außer Zweifel steht, dass der Schlüssel zur Gewährleistung der Zukunftsfähigkeit in einer weiteren Professionalisierung der Personalentwicklung liegen dürfte. Allein der Bedarf an E-Kompetenz ist eine enorme Herausforderung."

Kapitel 3 setzt sich mit den Grundzügen des NPM auseinander. Die spezifischen Modernisierungsanstrengungen auf der kommunalen Ebene wurden ursprünglich durch das von der KGSt entwickelte Neue Steuerungsmodell repräsentiert, das zwischenzeitlich zu einem integrierten kommunalen Managementkonzept weiterentwickelt worden ist. Hingegen werden auf Landes- und Bundesebene teilweise andere Begrifflichkeiten benutzt ("Neue Steuerungsinstrumente", "Moderner Staat", "Moderne Verwaltung"). Im Grunde genommen lassen sich jedoch alle Varianten der Verwaltungsmodernisierung aus dem übergeordneten Konstrukt NPM ableiten, das sich vor allem an zwei Konzepten der allgemeinen Managementlehre orientiert, dem Total Quality Management und dem Lean Management.

Der Kern der Ausführungen bezieht sich auf die drei klassischen Dimensionen des Managements. Beim normativen Management wird vertieft auf Leitbilder eingegangen, d. h. auf deren Bedeutung, inhaltliche Gestaltung, Funktionen, Adressaten, Entwicklung und Wirksamkeit. Im Mittelpunkt des strategischen Managements stehen vor allem die Funktionen des strategischen Controllings, die Balanced Scorecard, die wirkungsorientierte Steuerung, das Qualitätsmanagement und die Produkte. Letztere werden als zentraler Ausgangspunkt des outputorientierten Steuerungssystems begriffen, an dem sich weitere zentrale Parameter des Managements, die Organisation und das Personal, orientieren sollen. Folgerichtig gehen die Darlegungen zum operativen Management vom Produktmanagement aus und umfassen u. a. das operative Controlling mit Budgetierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Kennzahlen und Berichtswesen. Mit einem Überblick über weitere Ansätze für Verwaltungsreformen, etwa Good Governance und Neo-Weberianischer Staat, wird das Kapitel durch die Analyse der mit der Digitalisierung verbundenen Entwicklungen abgerundet. "Im Hinblick auf Digitalisierung gibt es nicht die Wahl, es einzuführen oder nicht einzuführen. Das mag einerseits auf die Gesetze zurückzuführen sein, die die Einführung von E-Government vorgeben. Aber auch ohne gesetzliche Vorschriften müssen sich die Verwaltungen auf das gewaltige Projekt einlassen. Behörden, die sich diesen Entwicklungen verschließen, werden über kurz oder lang ihre Aufgaben nicht mehr erfüllen können."

Kapitel 4 widmet sich dem Organisationsmanagement. Nach einem Überblick über die traditionellen Grundlagen der Organisation werden insbesondere Problemstellungen und Lösungsansätze zum Projektmanagement sowie zum Prozessmanagement behandelt. Des Weiteren wird das Management des organisatorischen Wandels, einschließlich der unterschiedlichen Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren der Veränderungsprozesse, diskutiert. "Unter Change-Management versteht man ein Vorgehen in arbeitsteiligen Systemen, bei dem nicht-triviale Veränderungen in einem geplanten, an instruktiven strategischen Zielen orientierten Prozess konzipiert und umgesetzt werden. In diesem Zusammenhang greifen die Aktivitäten der Führungskräfte, der Mitarbeitenden und der Change-Experten durch die Verwendung von einschlägigen Methoden und Techniken ineinander, um die angestrebten Wirkungen zu erreichen. In der Regel ist das Auftreten von Widerständen wahrscheinlich." Mit jeweils einem Abschnitt über Organisationscontrolling und einer Zusammenfassung der typischen Techniken zur Unterstützung des Prozesses des organisatorischen Wandels (darunter Erhebungs-, Analyse-, Zielfindungs- und Bewertungstechniken) wird das Kapitel abgeschlossen.

Kapitel 5 befasst sich mit dem Personalmanagement. Hierzu postuliert Hopp: "Die Strukturen und Prozesse, die im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung eingerichtet werden, können nur in die Praxis umgesetzt werden, wenn die Mitarbeiter die dafür notwendigen Qualifikationen (Können) und Motivationen (Wollen) mitbringen. Auf der anderen Seite benötigen die Mitarbeiter Handlungsspielräume (Dürfen), um ihr Können und ihre Bereitschaft auch tatsächlich umsetzen zu können." Folgerichtig werden im Anschluss an die Erörterung der personalwirtschaftlichen Grundlagen die zentralen Fragen der Personalführung (u. a. Menschenbilder, Motivationstheorien, Führungsstilmodelle, Zielvereinbarung, Führungsverhalten) aufgearbeitet. Weitere Ausführungen beziehen sich auf die Funktionen Personalbedarfsplanung, Personalbedarfsdeckung und vor allem Personalentwicklung. Abschließend wird auf vier spezifische Instrumente, die für die gegenwärtige Personalpraxis von besonderer Bedeutung sind, eingegangen: Stellenbeschreibung, Stellenbewertung, Personalcontrolling und Personalinformationssystem.

Kapitel 6 enthält einen kurzen Ausblick auf längerfristige Herausforderungen, welche die zukünftige Entwicklung des Verwaltungsmanagements beeinflussen werden.

Im Rahmen der vorliegenden Auflage sind sämtliche Kapitel aktualisiert und überarbeitet worden. Neugestaltungen haben insbesondere die beiden zentralen Kapitel Organisationsmanagement und Personalmanagement erfahren, u. a. im Hinblick auf das Change Management und die Organisationstechniken sowie bezüglich der Funktionen Personalbedarfsdeckung, Personalmarketing, Personalbeschaffung und Personalentwicklung. Damit ist das Werk wieder auf den neuesten Stand gebracht. Das Lehrbuch bietet einen gelungenen Mix aus einem praxisbezogenen und zugleich fundierten theoretischen Managementwissen für die öffentliche Verwaltung. Es ist flüssig geschrieben und obwohl anspruchsvoll, lässt es sich aufgrund seiner Stringenz, der klaren Sprache und der vielen anschaulichen Umsetzungen anhand eines durchgängigen spezifischen Fallbeispiels gut lesen und nachhaltig verstehen. Die handwerkliche methodisch-didaktische Machart ist überzeugend: den einzelnen Kapiteln sind jeweils konkrete Lernziele vorangestellt, insgesamt ca. 150 Wiederholungsfragen dienen zur individuellen Lernzielkontrolle sowie Lösungshinweise hierzu erleichtern die Aufarbeitung bzw. Wiederholung und Vertiefung der umfangreichen Materie. Etwas bedauerlich bleibt nur, dass diesmal auf das in der Vorauflage optimierte zweifarbige Layout verzichtet wurde und eine durchgehende Aktualisierung des umfangreichen Literaturverzeichnisses unterblieben ist.

Im Vorwort benennt der Autor als Zielgruppe seines Buches insbesondere die Studierenden an Verwaltungshochschulen der Länder für den gehobenen Dienst in der Verwaltung sowie Studierende anderer Hochschulen, die sich im Rahmen der BWL- oder Managementstudiengängen mit Fragestellungen der öffentlichen Verwaltung bzw. der Non-Profit-Organisationen auseinandersetzen. Ihnen allen kann dieses Lehrbuch als vorlesungsbegleitende Lektüre und zur Vorbereitung auf einschlägige Klausuren bestens empfohlen werden. Das Werk kann darüber hinaus auch von Verwaltungspraktikern genutzt werden, die sich mit Organisations- und Personalfragen systematisch auseinandersetzen wollen.